国家行政机关能在哪些领域实行行政许可制度，哪些领域不实行行政许可制度，这就是所谓行政许可的范围。多年以来，我国与其他国家一样，在立法中都采取“一事一定”的做法，如：卫生许可，在卫生法中规定；林木采伐许可，在林业法中规定。为什么现在需要制定一部统一的行政许可法，从制度层面对行政许可的范围作系统规定？一是由于人们对行政许可制度缺乏了解，需要从理论原则上划出一个范围使人们了解相关知识和原则界限，以把握行政许可管理手段的尺度。二是我国是一个统一的、分层级的立法体制，立法主体多，权限差别大，需要划定一个大致范围，对各级立法机关从理论原则上起到立法指导和约束作用，使立法工作有所遵循。为了使行政许可的范围尽可能描述清楚和准确，行政许可法从正反两方面阐述了许可事项的范围。为了方便表述，下面将这个题目分为上下两讲作介绍：
　　行政许可法以抽象描述的方式，从五个主要方面正面规定可以设定行政许可的事项，这五个方面的内容如下：
　　(一)直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项。这一方面可以概括为与维护安全、防范危险有关的特定活动。如与国家安全有关的事项。国家安全是国家生存和发展的一种状态、环境和秩序。国家安全是国家各项活动和人民生产、生活的根本保证，因而从事与国家安全的有关事项，应当获得许可。依照我国有关法律规定，外国组织或个人在我国的领海和管辖的其他海域进行测绘，必须经过许可；被许可的活动影响到国家安全，也可以收回许可。海域使用也需经许可，因国家安全需要，原批准使用海域的人民政府可以依法收回海域使用权。又如公共安全事项。现代社会，人与人相互依存的程度不断提高，公共安全关系到国家、社会和多数人的切身利益。为了防止个体行为对整体和社会的安全造成破坏和不利影响，防止个体行为对集体利益的损害，对危及公共安全和公共利益的活动，要实行事先许可制度。其中比较突出的是，生产、运输、使用、销售易燃性、爆炸性、放射性、有毒性、腐蚀性等危险品，就必须经过批准。再如生态环境保护方面，为保护我们的生态环境，对于各种排污，也必须经过许可。
　　(二)有限自然资源的开发利用，公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。这一方面的许可，可以概括为与有限资源和特定行业相关的活动。在市场经济条件下，市场是一支无形的手，在资源配置方面发挥着基础性作用。资源的范围很广，对于有限资源，完全依靠市场自发调节，会导致资源配置的不公平和严重浪费，对可持续发展造成危害。因此，各国政府都是以许可的方式配置有限资源，如自然资源中的土地、矿藏、水流、森林、草原、荒地、滩涂等，国家已制定了土地、矿产等各种资源管理的法律，规定开发利用土地、矿产、森林、水等自然资源，必须经过审批。公共资源包括各种市政设施、道路、航线、无线电频率等，实行许可制度，主要是为了优化对公共资源的配置，提高其利用率。
　　(三)提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项。这方面的许可可以概括为资格、资质方面的事项。目前，职业资格有如下几种：一是律师资格证，二是教师资格证，三是执业医师资格证，四是注册会计师证，五是证券从业资格证。
　　(四)直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准，技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项。这方面的许可可以概括为关系公共安全、人身安全的设备、物品需要经过审定的事项。这一类事项的客体，一是直接关系公共安全、人身健康和生命财产安全的设备、设施的设计、建造、安装和使用，如民用飞机上的设备的设计、生产、维修活动。二是直接关系人身健康、生命财产安全的特定产品、物品的检验、检疫。如家用电器的检验，对屠宰生猪的检疫。
　　(五)企业和其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项登记。日常生活中的登记，算不算是一种行政许可？这不能一概而论。有些登记事项属于事后追认，如房屋登记、房地产登记等，不应算作行政许可。但是，有些登记，性质上属于确认法律资格，应作行政许可对待。
　　这方面的许可主要包含两类情况：一是企业法人登记，通过登记确认其市场主体资格。二是社会组织登记，包括社会团体、事业单位、民办非企业单位登记等，通过确认其从事社会活动的资格。如：企业登记，民办学校登记等。
 　　行政许可法从五个主要方面正面规定了许可事项的设定范围，同时，又从反面规定了不应设行政许可的范围，以防止行政许可过度干预经济和社会生活，主要有如下四个方面：
　　(一)公民、法人或者其他组织有权自主决定的事项。
　　国家权力能否介入、干预公民、法人和其他组织权利的行使，答案是肯定的，问题在于适度。国家机关通过立法和管理，规范权利的行使，制裁违法行为，强制违法人员履行法定义务，都是介入和干预权利的行使。其目的是要保证权利行使得充分，又不越出必要的界限，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他人的合法的自由和权利。公权力的介入和干预，也有一个“边界”。分析起来，公民权利和自由的行使，有些是与国家、社会利益、他人权利和自由无涉的，如人格权(包括个人隐私)、通讯秘密等。完全不应当经过许可。有些权利虽与社会生活发生关系，可能对社会和他人造成利益侵害，但可以通过事后赔偿和承担其他民事责任方式予以补救，如订立合同、发表文章等行为，也不必经过许可。许多在通常情况下不必然造成侵害，如雇佣保姆、公司请文秘，这些对公共利益和公共安全并不造成必然的负面后果的行为，也应由当事人自主决定。以实现法律充分保护公民自由和权利的基本要求。
　　(二)市场竞争机制能够有效调节的。
　　对经济的调节手段有两种，一是政府(行政、计划)调节，一是市场调节。市场竞争是解决许多经济难题的有效方法，许多难题，如供应短缺、服务的信誉不好、产品质量低下等，在很大程度上要靠市场竞争来解决。在通过市场主体之间的公平竞争可以有效调节、又不致发生危害公共利益和公共安全后果的领域，不宜实行政府干预的许可制度。如商品定价，在市场经济条件下，一般应由经营者自主定价，只有极少数商品或因与国计民生关系重大，或因资源稀缺，才由政府限价、定价。又如招工，招收电工，一定要有资质证明，招收清洁工、搬运工就不需资质证明。销售电器，须经许可；销售瓷器，可以不必。市场经济的活力在于通过竞争，不断激发市场主体的主动性和积极性，进行变革与创新，推动经济发展和社会进步。行政许可过多过滥，势必压抑市场的活力，挤压创新的空间，阻碍发展和进步。
　　(三)行业组织或中介机构能够自律管理的。
　　适应市场经济发展的要求，需要建立相应的行业组织和中介机构。这些组织和机构实行自我管理和自我服务，以其自律性和服务性承担一部分社会管理职能，减少了政府管理的压力，实现政府职能转变。现在，发达国家的行业组织、中介组织比较完善，许多原来由政府管理的事情转由它们自律管理，如医师、律师、会计师、建筑等行业组织，对其行业组织内的从业人员的资格、资质认定，发生问题的处理等，由这些组织自己承担。自律管理也是一种公共服务，这种自律性的服务是建立在其内部成员共同利益和自我约束的基础上的。我国的行业组织、中介组织属发展起步阶段。在实际中，一些事项可以由行业组织、中介机构自律解决，如烹饪、剪裁、电脑软件运用以及产品质量的认证等，可不设行政许可，可交行业组织来办理。
　　(四)行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。
　　行政机关的管理手段是多种多样的，采取哪种手段应当以管理成本高低和效果好坏作为标准。许可同其他管理手段相比较是一种事前的，具有较高管理成本的手段。如果用事后追惩能解决的，就不要用许可手段。如对版权纠纷、侵犯名誉权，就可以通过事后监督、处罚来解决，就不需要事先许可。又如对于经营销售一般生活用品和工业用品，就不需要用许可手段来管理，可以通过市场监督或行政处罚方法解决。